Actores y agencia en grandes proyectos urbanos

Por: Jonnathan Pérez Santamaría

La globalización es escenario de nuevas posibilidades de agencia y participación para los actores políticos, económicos y sociales. En la actualidad, las ciudades aparecen en el escenario global como importantes espacios catalizadores de procesos de desarrollo, principalmente, debido a lo que estos actores suponen en cuanto a generación y acumulación de capital. En consecuencia, las ciudades responden a las presiones económicas promoviendo la construcción de grandes proyectos de renovación urbana. Bogotá no ha sido ajena a esto y está ad portas de materializar la primera etapa del Plan Parcial de Renovación Urbana Ciudad CAN, al ser adjudicada “la estructuración del proceso de construcción del primer edificio” – noticia publicada en abril de 2016 en el portal virtual de Revista Dinero –. Así las cosas, Ciudad CAN es una apuesta arriesgada de Bogotá, no solo por los más de 12 billones de pesos que costará[1], sino por lo que representa el Centro Administrativo Nacional en el corazón físico de la ciudad y para la institucionalidad del país.

Por lo tanto, el presente texto tiene por objeto analizar este proyecto a partir de los planteamientos de autores como Beatriz Cuenya y Javier Ruiz, así como de experiencias latinoamericanas descritas en compilados académicos por otros investigadores. La revisión de esta literatura fue clave para hallar unos patrones que se manifiestan en el continente y también en Ciudad CAN. Primero, las relaciones entre los actores ganadores y perdedores de la renovación urbana. Segundo, los procesos desencadenantes de estos proyectos y los intereses detrás de su ejecución. Tercero, el papel y participación del Estado. Cuarto, participación en plusvalías y contribución por valorización. Finalmente, reflexiones sobre Ciudad CAN como proyecto urbano.

Para comenzar, la lista de actores es lo bastante amplia como para considerar que es fácil que todos salgan ganadores. ¿Qué significa ser ganador en este contexto? La respuesta está en los intereses y la expectativa sobre la generación de riqueza. Por un lado, está el sector público representado múltiples veces; gobierno central, gobierno municipal, organizaciones facilitadoras o intermediarias, instituciones públicas e incluso el aparato legislativo, el cual interviene cuando es necesario reconfigurar la normatividad para que se ajuste a las necesidades del proyecto (Cuenya, 2009). Estas últimas son determinadas por los flujos internacionales de capital que encuentran nicho en las ciudades con la necesidad impuesta de impulsar el sector inmobiliario (Cuenya, 2009) y figurar globalmente ofreciendo las opciones de inversión más ventajosas para el sector privado (Fernández, 2013).

En Ciudad CAN hay actores públicos que tienen capacidad de agencia, tales como Presidencia, el Distrito y la Agencia Nacional Inmobiliaria. Según algunos medios de comunicación, desde Vicepresidencia se promocionó públicamente el proyecto (Revista Dinero, 2016) y el gobierno distrital tiene toda la disposición para facilitar a través del POT su implementación (Moreno, 2017), razón por la que Ciudad CAN está inscrita como plan parcial. Sin embargo, la responsabilidad principal la tiene Presidencia, pues la creación de la Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco implica que el Estado juega un doble papel: propietario y promotor – organizador del cambio de usos y comercializador del suelo – (Cuenya, 2009). Esta misma autora (2009, pp. 239) se cita y describe el caso argentino en las siguientes líneas,

En Argentina, durante la década del 90 y de ésta en adelante, la posibilidad de obtener recursos a partir de la reurbanización y comercialización de tierras públicas fundamentó una política de suelo articulada con los grandes proyectos. Implementada por el Estado nacional, esta política exigió crear un andamiaje legal e institucional específico. Eso incluyó desde el dictado de leyes y decretos autorizando al sector público a vender y concesionar los predios e inmuebles considerados innecesarios, hasta la constitución de un ente encargado de llevar adelante esta política en todo el país. El organismo (el ONABE) funciona como un verdadero promotor inmobiliario.

Lo anterior es prácticamente una descripción del andamiaje de Ciudad CAN, pero la gestión que realiza la Agencia Nacional Inmobiliaria necesita del apoyo de una organización privada, el Cisa o Central de Inversiones S.A. En palabras de la directora de la Agencia, “Nosotros, como agencia, ponemos la facultad de repotenciar terrenos en los que tiene predios el Estado y el Cisa, por su parte, pone la capacidad y experiencia en la comercialización.” (Romero, 2016). Esto quiere decir que el Estado cede participación en la gestión del proyecto, confiere agencia a un privado y demuestra, una vez más, que prefiere delegar responsabilidades a terceros. Por otro lado, debemos reconocer que el Estado también es sujeto de las presiones económicas globales (Carmona – Comp., 2005), en primer lugar, el desfinanciamiento que este atraviesa y, en segundo lugar, la idea que rige el mercado sobre competitividad regional, territorial y global.

En contraste, la concepción de pérdida o perdedor aún es difusa, porque el Estado, al ser propietario del suelo en cuestión, acepta la comercialización de este y asume que la mejor opción es intervenir el territorio con cambios en los usos del suelo. Si bien es cierto que este tipo de iniciativas le abre al Estado un nuevo papel como agente del desarrollo urbano (Ruiz, s. f.), también implica la tercerización de la administración de sus propios predios, es decir, cede o pierde terreno frente a privados[2]. Ahora bien, la globalización ha sido escenario de nuevas interacciones y un diálogo más asertivo entre el sector público y el privado, razón por la cual, las asociaciones público-privadas son casi un paradigma de organización y promoción de relaciones más horizontales entre los actores involucrados en la planificación. No obstante, el beneficio que obtendrá el Estado dependerá de su capacidad de negociación y surgen incertidumbres sobre los montos de los beneficios, los instrumentos de captación y su distribución social y territorial (Cuenya, 2009).

En todo caso, hay actores que están sometidos a disponer las decisiones tomadas por los actores con agencia. En Ciudad CAN, por ejemplo, instituciones educativas como la Universidad Nacional y la ESAP, además de la población que vive en el área de influencia, participan específicamente como actores pasivos. Así pues, los predios de la Universidad Nacional y la ESAP que están dentro de los límites del proyecto todavía son objeto de conflicto, ya que estos actores no se quieren ver relegados de la construcción de espacios de este tipo en la ciudad y, menos aún, perder terrenos estratégicos. La mayor dificultad radica cuando se sobreponen los nuevos usos del suelo sobre los actuales, en tanto que, podría llegar a ser una imposición de “unidades empresariales, hoteleras y residenciales […] sobre los derechos a la educación y a la salud que la Universidad y su Hospital garantizan.” (Abril, 2016)

Paralelamente, el sector privado es el que mejor entiende que los grandes proyectos urbanos “constituyen instrumentos de generación público-privada de plusvalías urbanas” (Cuenya, 2009, pp. 238). Entonces, personajes como Luis Carlos Sarmiento buscan tener un rol más significativo al vincularse no solo como constructor, sino también como desarrollador. Pese a ser un área propiedad completamente del Estado, este actor privado tiene propiedades ubicadas estratégicamente al frente de Ciudad CAN, es decir, combina varias formas de ingreso: la ganancia que obtiene como empresario de la construcción y la renta del suelo del que es propietario (Cuenya, 2009; Romero, 2016). Asimismo, el sector financiero y de la construcción se caracteriza, en Colombia, por ser un oligopolio no tan definido, pero visible, del cual Sarmiento es el mayor representante. En consecuencia, esta situación pone a la Agencia Nacional Inmobiliaria en una posición en la que debe intermediar menos y equilibrar el mercado inmobiliario más, el cual hace parte del oligopolio antes mencionado.

Con relación a las plusvalías urbanas, estas tienen dos figuras en Colombia, la participación en plusvalías y contribución por valorización. En ambas, el principal beneficiario y ganador es el Estado, pero depende totalmente de la capacidad de captación y establecimiento de las cargas y beneficios, así como de los instrumentos. Cuando el sector público es el propietario mayoritario de las tierras re-urbanizadas, estas generan plusvalías que se traducen en oportunidades de mejora en los niveles de competitividad (Cuenya, 2009). En contraposición, Cuenya (2009) también afirma que el Estado no ha hecho nada para generar esa plusvalía, sino es resultado de las características intrínsecas y espontáneas del territorio. Por mi parte, considero que Bogotá es resultado de una trayectoria histórica en la que la intervención del Estado, pensando, proponiendo y ejecutando, fue el desencadenante de que el área de Ciudad CAN tenga los atributos que la ubican en el escenario internacional como proyecto de alto interés. Evidencia de esto fueron la construcción de la Avenida el Dorado, el campus de la Universidad Nacional, la adecuación del parque Simón Bolívar, inclusive propuestas de arquitectos como Le Corbusier en Antonio Nariño.

Finalmente, el plan parcial Ciudad CAN es el resultado de un interés público de buscar ingresos adicionales y reducción de costos, un interés privado de generación de ganancia y renta, pero ¿qué sucede con los residentes de los barrios adyacentes? Quizá este aspecto puede resultar confuso, puesto que este proyecto tiene un impacto considerable en la valorización de las zonas circundantes, pero los procesos que causa como gentrificación producen otros fenómenos como la pobreza oculta. Por esta razón, el Distrito tendrá la obligación y el reto de garantizar la distribución de estos beneficios obtenidos de las plusvalías urbanas y convertirse en un agente del desarrollo en una justa escala intermedia entre la metrópoli global y la vida cotidiana (Ruiz, s. f.).

En conclusión, Ciudad CAN es un proyecto que refleja todas las características de los modelos actuales de planeación urbana. Los grandes proyectos urbanos o procesos de renovación urbana continúan definiendo la ruta del discurso de desarrollo territorial. Por su parte, la globalización sigue teniendo manifestaciones en lo local causadas por las presiones económicas globales. Por último, este plan parcial es la continuación de una serie de proyectos y planes que se circunscriben en esta zona de Bogotá y convierten a la ciudad en un laboratorio de la planificación urbana. Otras preguntas surgen sobre este proyecto, ¿qué tan creador de nuevas centralidades puede ser? ¿Tendrá un verdadero efecto en la integración norte sur negado históricamente a la ciudad, como conector o espacio de transición? ¿Será un espacio creador de identidad y sostenibilidad?

 

[1] Costo equivalente a la construcción de la primera línea de metro y demás troncales de Transmilenio de Bogotá. Si tenemos en cuenta la cantidad de menciones en las redes sociales y en los medios de comunicación nacionales, el proyecto de Ciudad CAN no ha tenido tanta atención y protagonismo como debería.

[2] El proceso de reducción de la intervención del Estado en el mercado y territorio continúa con este tipo de decisiones. Sin embargo, contrasta con el sentido del Estado como agente del desarrollo y planificación que se identifica en los grandes proyectos urbanos y en el progresivo desmonte de algunos monopolios propiedad del Estado, tales como la administración de los predios públicos.

*Geógrafo – Universidad Nacional de Colombia

Maestría en estudios interdisciplinarios sobre desarrollo – Universidad de los Andes

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