Por: Juan Pablo Torres-Henao
Todavía es cierto que el lugar en el que nacemos y vivimos determina las posibilidades de muerte del infante y su madre al momento del parto, la esperanza de vida al nacer, el goce de las redes de acueducto y alcantarillado, el resultado de las pruebas saber, los años de escolaridad, la cantidad y calidad de las carreteras, la conexión a la internet, la posibilidad de acceder al crédito y empleos, así como la exposición a las guerras por el control de los territorios y sus recursos.
Informe Final Misión de Descentralización – Departamento Nacional de Planeación
Imagina dos niñas nacidas el mismo día en Colombia. Una nace con padres con alto nivel educativo y en una ciudad próspera. La otra nace con padres pobres y con poca escolaridad, y en un municipio alejado de la capital de su departamento, que ya es un departamento con alta pobreza. La trayectoria de vida de ambas niñas podría ser muy distinta. Existe una alta probabilidad de que las condiciones en que cada una nació impactarán sus oportunidades de obtener educación de calidad, un buen trabajo y de vivir una vida fuera de la pobreza.
Trayectorias: prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano – Banco Mundial
El pasado miércoles 18 de diciembre de 2024, el presidente del Congreso de la República, el Senador Efraín Cepeda, firmó el proyecto de ley que reforma el Sistema General de Participación (SGP), el cual no estuvo exento de acaloradas discusiones, fundamentalmente en torno al impacto que tendría el eventual incremento de las transferencias en las finanzas de la nación.
No pienso discutir dicho impacto. Basta con mirar el peso que tiene el SGP en el Presupuesto General de la Nación (PGN) y sopesarlo con otras inflexibilidades en este, como la deuda pública -la cual sigo creyendo que debe ser auditada por haber sido causada en gran medida para financiar el conflicto armado en nuestro país- o los cargos que por Ley debe asumir el gobierno nacional. El margen de maniobra del nivel central se reducirá considerablemente.
A esa reducción me quiero referir brevemente en esta columna, fundamentalmente para advertir que la desigualdad en y entre los territorios en nuestro país pasa en gran medida por un proceso de descentralización trunco que dificulta la construcción de paz con justicia social y ambiental en y desde aquellos, ya sea mediante la implementación del Acuerdo Final de Paz o a través de la implementación de acuerdos parciales logrados en las distintas mesas de diálogo con las múltiples organizaciones armadas ilegales.
Ahora bien, para que nos comprendamos, partamos de un mínimo: como lo señala Göran Therborn, la desigualdad mata. La desigualdad atrofia vidas. Esto es así si entendemos por desigualdad
(…) una violación de la dignidad humana porque deniega la posibilidad de que todos los seres humanos desarrollen sus capacidades. La desigualdad toma muchas formas y surte muchos efectos: muerte prematura, mala salud, humillación, sujeción, discriminación, exclusión del conocimiento o de la vida social predominante, pobreza, impotencia, estrés, inseguridad, angustia, falta de orgullo propio y de confianza en uno mismo, sustracción de oportunidades y de chances vitales. De ahí que la desigualdad no sea solo una cuestión de billetera: es un ordenamiento sociocultural que (para la mayoría de nosotros) reduce nuestras capacidades de funcionar como seres humanos, nuestra salud, nuestro amor propio, nuestro sentido de la identidad, así como nuestros recursos para actuar y participar en este mundo.
Si nos quedamos con la primera linea del sociólogo, politólogo y economista sueco, encontramos identidad con lo planteado recientemente por el informe del Banco Mundial denominado Trayectorias: prosperidad y reducción de la pobreza en el territorio colombiano, el cual, siguiendo lo planteado en el epígrafe de esta columna, sostiene que la pobreza y la desigualdad en nuestro país pasa en gran medida por “(…) la desigual capacidad del Estado de prestar servicios públicos en los distintos departamentos y municipios, lo que se traduce en menores oportunidades para muchos de acumular activos esenciales”, lo cual también termina superponiéndose a grupos poblacionales con mayores necesidades como los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes y las víctimas del conflicto armado interno.
El planteamiento hecho por el equipo encargado del informe del Banco Mundial se condensa en la medida de “discontinuidad estatal”, la cual nos remite directamente al informe final presentado no hace muchos meses por la Misión de Descentralización liderada por el profesor Dario Restrepo, en el cual, solo como una acción de nueve, se aborda el tema del SGP. En este informe final -desafortunadamente desconocido por las mayorías y no tenido muy en cuenta por los tomadores de decisiones-, el profesor Restrepo y su equipo plantean una “segunda ola de descentralización” para lograr un país más incluyente, equitativo y sustentable, a través de cuatro objetivos: i.) equidad y cierre de brechas; ii.) inclusión socio-territorial; iii.) autonomía territorial; y iv.) Estado abierto.
La segunda ola de descentralización responde al diagnóstico de que pese a que este proceso se inició políticamente desde 1986 con la elección popular de alcaldes y se profundizaría con la Constitución Política de 1991, “Colombia sigue siendo uno de los países más inequitativos de América Latina, el continente más inequitativo del mundo”. En nuestro país “Los derechos y privaciones se reparten territorialmente”, lo cual es denominado por los autores del informe como la “geografía de la inclusión-exclusión”, de ahí que el Banco Mundial identifique de manera inquietante “(…) que las regiones más prósperas de Colombia en el siglo XVI sigan siendo las que se encuentran en mejor situación en la actualidad”, las mismas que Restrepo y su equipo denominan “El triangulo de oro extendido” que comprende a Bogotá, Medellín-Antioquia, Cali-Valle del Cauca, Barranquilla-Atlántico y Bucaramanga-Santander. E incluso, que las privaciones en necesidades básicas captadas en el censo de 1973, sigan concentradas en las mismas zonas.
Estos dos informes coinciden en gran medida en las propuestas que realizan para revertir la situación guardando los límites propios producto de responder a dos propósitos distintos. Coinciden en la necesidad de políticas diferenciadas, coordinadas e integradas, con lo cual no puedo estar más de acuerdo. Difieren en las razones de dicha desigualdad territorial: mientras que para el Banco Mundial resulta “inquietante”, la Misión de Descentralización da en el clavo señalando que esto es así por tres factores sostenidos en el tiempo: i.) Criterios de asignación; ii.) arquitectura institucional; y iii.) prácticas de gobernanza, que no son otra cosa que girar más recursos donde ya están concentrados, el gasto se organiza por sectores y el clientelismo, respectivamente.
Partiendo de esos elementos, y contemplando que el SGP es la fuente de financiación más grande para la implementación del Acuerdo Final de Paz es que resulta fundamental para la construcción de paz con justicia social y ambiental en nuestro país tomar y aplicar las recomendaciones hechas por la Misión de Descentralización, pero también volver al espíritu y letra de dicho pacto de paz, dado que en este se plantea la importancia del enfoque territorial mediante los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) bajo la lógica subregional y no municipal que continua “balcanizando” el proceso; de un enfoque basado en activos e integral para lo cual están los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral y una política de integración para lo cual se le atribuyó dicha labor a la Agencia de Renovación del Territorio (ART) en lo concerniente a subregiones PDET como lo determinó el Decreto Ley 893 de 2017.
Construir paz con justicia social y ambiental supone garantizar el derecho al desarrollo de las capacidades humanas en todo el territorio nacional. Para ello se necesitará más que mayores giros a los territorios, se necesita una nueva ola de descentralización que tenga como propósito poner fin al flagelo de la desigualdad.
