La orfandad de la implementación del Acuerdo Final de Paz
Por: Juan Pablo Torres Henao
“Ningún viento será favorable para aquel que no sabe a dónde va”
Séneca
El Estado en Colombia, desde mucho antes de iniciado el conflicto armado entre este y las extintas FARC-EP, había sido capturado por los dos partidos políticos tradicionales (liberales y conservadores) quienes, como lo señala Hernando Valencia Villa en Cartas de batalla, hicieron durante todo el siglo XX uso de la Constitución Política de turno el mecanismo idóneo, dado nuestro talante legalista, para denostar y eliminar a su adversario político, así como ir en contra de las reformas/contrareformas que hayan tenido lugar.
Con la configuración del Frente Nacional en el ocaso de la década de 1950, luego de una sangrienta dictadura de Gustavo Rojas Pinilla, particularmente contra los y las comunistas como lo fue la guerra de Villarrica y la ilegalización de esta organización, la nueva configuración política fue acentuando la captura del Estado, ahora no solo por parte de liberales y conservadores, sino también de las Fuerzas Armadas, las cuales representaron el pilar de dicho pacto político.
Así, el Estado colombiano y sus instituciones, en tanto han estado capturadas por unos intereses particulares, reprodujeron durante toda la mitad del siglo XX una lógica interna a partir de la cual todo aquel que se oponga al orden establecido constituye un enemigo potencial. Es decir, durante décadas las instituciones en Colombia al forjarse en el marco del conflicto armado, han estado pensadas más para la guerra que para la construcción de paz.
Algunos esfuerzos institucionales se ensayaron al cierre de conflictos armados, tanto en el primer gobierno del Frente Nacional con Alberto Lleras Camargo, como en las conversaciones de paz de Virgilio Barco al cierre de la década de 1980. En ambos casos se habló de un Plan Nacional de Rehabilitación. En ambos casos su futuro estaría demarcado por las tensiones políticas del momento: los conservadores no reconocían su rol en La Violencia ni el carácter sociopolítico de la misma, mientras que Cesar Gaviria decidiría bombardear Casa Verde, epicentro del Secretariado de las extintas FARC-EP, el mismo día que en las urnas se votaba la Constitución Política de 1991.
Solo hasta inicios del segundo mandato del gobierno de Juan Manuel Santos esto inicio a cambiar. A través del Decreto 1649 de 2014 se reformó el Departamento Administrativo de Presidencia (DAPRE), creando el “Despacho Ministro Consejero para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad”, ocupado en primer lugar por el General Oscar Naranjo, el cual tenia múltiples funciones, pero principalmente, la de “Articular la visión de conjunto del Gobierno sobre el post-conflicto”. Ese mismo ministerio, meses después entraría a jugar un rol más central al crearse en la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018) el Consejo Interinstitucional del Posconflicto, el cual como organismo consultivo y coordinador, facilitaría la coordinación interinstitucional, la articulación nación-territorio y la toma de decisiones necesarias para el escenario que ya se avizoraba: el Acuerdo Final de Paz. Años después, y ya suscrito el Acuerdo Final de Paz, una nueva reforma al DAPRE (Decreto 672 de 2017), crearía la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto, la cual conservaría, pese al cambio de denominación, el peso institucional de un ministerio, conservando casi que en su integralidad las funciones que en su momento tuvo el Ministerio para el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad.
Con la llegada de Iván Duque al gobierno nacional nuevos cambios se surtieron en la institucionalidad relacionada con la implementación del Acuerdo Final de Paz. Esta vez, mediante el Decreto 179 de 2019 se creaba la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, concentrando en una sola institución, y en la práctica en una sola persona, todo el proceso de implementación del Acuerdo Final de Paz de acuerdo a la visión que sobre la materia tuvo el mencionado gobierno, la cual se plasmó en la Paz con legalidad, la cual hizo una interpretación amañada del Acuerdo Final de Paz y lo redujo a tres acciones: Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS) y la reincorporación económica y social de excombatientes. Cabe señalar que pese a la concentración de funciones, o quizás en virtud de ello, esta Consejería Presidencial también gozaría en la práctica de un rango ministerial que la dotaba de legitimidad para articular con todas las entidades del Estado.
Hoy, en el gobierno de Gustavo Petro, electo en gran medida por su manifestación explicita de cumplir con el Acuerdo Final de Paz, aun no es clara la institucionalidad que se dedicará a la implementación de dicho acuerdo. No obstante, lo que se escucha al respecto es que en la nueva reforma al DAPRE se realizaran algunos ajustes, los cuales, lastimosamente, no auguran un buen futuro. Esto en gran medida a que se pasaría de una institucionalidad con rango ministerial a una unidad de trabajo adscrita a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, a la cual se subordinarían la Agencia para la Renovación del Territorio (ART), la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN) y la Dirección de Sustitución de Cultivos. Sí, reduciendo también el Acuerdo Final de Paz, como en su momento Duque lo hizo, a los PDET, la reincorporación económica y social y el PNIS, respectivamente, violando nuevamente el principio de integralidad que rige el Acuerdo Final de Paz.
De concretarse esta desafortunada arquitectura institucional se impactaría negativamente en el proceso de implementación del Acuerdo Final de Paz, dado que éste, pese a ser reconocido por el mismo gobierno nacional como “piedra angular de la Paz Total”, pasaría a un segundo plano, afectando por esta vía el trabajo de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación del Acuerdo Final de Paz (CSIVI) y el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), a lo cual se suma que quien dirija la Unidad de Seguimiento e Implementación del Acuerdo Final de Paz no tendrá la potestad de participar en el gabinete de paz creado en la Ley 2272 de 2022, escenario donde se orientará la política de paz, al menos por los próximos cuatro años.
Entre un tipo de conflicto armado, el acuerdo que se alcance entre las partes enfrentadas y el post-acuerdo (la implementación) existe necesariamente una relación causal. Los desajustes que existan entre uno y otro elemento repercuten necesariamente en los resultados que se puedan o no obtener. El conflicto armado entre el Estado y las extintas FARC-EP hundió sus raíces en la estructura misma del Estado: el poder político, la concentración de la tierra, el narcotráfico, las víctimas por la violencia estructural y la directa. Esa complejidad se condensó en el Acuerdo Final de Paz, reconocido a nivel internacional como el más comprensivo y visto en perspectiva comparada con otros acuerdos con grupos insurgentes en la historia reciente del país, como el único que pone su énfasis en la solución de los factores estructurales que originaron y prolongaron el conflicto armado. Por ello, se comete un gravísimo error institucional al pretender que la implementación recaiga en una unidad de trabajo, a la fecha, sin la capacidad para articular a todo el Estado en torno a la implementación del Acuerdo Final de Paz.
Si me he extendido como nunca antes en esta columna es porque creo que el tema no es menor, no solo por lo que puede llegar a representar para los diálogos que ya se sostienen con otras organizaciones insurgentes y criminales la acertada implementación del Acuerdo Final de Paz, sino también porque a poco más de seis años desde la firma de este acuerdo, y dados los retrasos, estancamientos y tergiversaciones sufridos en los cuatro años pasados, asistimos a un punto de inflexión sobre el futuro del Acuerdo Final de Paz, esto es, se recobra el espíritu y letra -incorporando por ejemplo el capítulo específico en el PND- o se termina por ahogar la esperanza de millones de colombianas y colombianos que depositamos nuestra confianza en este gobierno principalmente por su respaldo al Acuerdo Final de Paz. Es momento de definiciones.