Por: Álvaro Montenegro Calvachy[1]
Resumen
Este artículo desarrolla un análisis exhaustivo del proceso jurídico, institucional, financiero y territorial respecto al proyecto de la versión sexta del decreto presidencial que plantea conducir a la declaratoria de retorno a la normalidad en los municipios de Pasto, Nariño y La Florida, en el departamento de Nariño. Dicho proyecto fue estudiado en la reunión de trabajo con representantes del Gobierno nacional, autoridades territoriales y el Movimiento Social del Territorio Galeras, llevada a cabo el viernes 8 de mayo de 2026 en la ciudad de San Juan de Pasto, tras la situación de desastre asociada al volcán Galeras. El análisis se adelanta a partir de un enfoque interdisciplinario que examina la interacción entre decisiones judiciales, políticas públicas, planificación territorial y participación comunitaria, con énfasis en la financiación propuesta tanto por el Gobierno nacional como por el movimiento social.
Se sostiene que el retorno a la normalidad no constituye la eliminación del riesgo, sino su reconfiguración bajo un modelo de gestión integral, basado en evidencia científica, gobernanza multinivel y concurrencia fiscal. El estudio evidencia que la articulación entre la Corte Constitucional, las entidades territoriales y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres ha sido determinante para consolidar un nuevo paradigma de intervención estatal.
Palabras clave
Gestión del riesgo, gobernanza, volcán Galeras, derechos colectivos, ordenamiento territorial, Colombia.
Introducción
La gestión del riesgo de desastres en Colombia ha transitado de enfoques reactivos hacia modelos preventivos e integrales. Este cambio ha estado acompañado por reformas normativas y desarrollos jurisprudenciales que han redefinido el papel del Estado frente a amenazas naturales.
El caso del volcán Galeras constituye un escenario paradigmático en el cual confluyen múltiples dimensiones: amenaza y riesgo volcánico, derechos fundamentales, ordenamiento territorial y participación ciudadana. La declaratoria de desastre en 2005 generó un régimen excepcional que, con el tiempo, fue objeto de revisión judicial, particularmente mediante la Sentencia T-269 de 2015, proferida por la Corte Constitucional, en armonía con sentencias de la jurisdicción contencioso-administrativa expedidas por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Nariño, atinentes al POT de Pasto y a la reconstrucción de albergues en Pasto, Nariño y La Florida.
El presente artículo analiza la transición hacia el retorno a la normalidad que se plantea en el proyecto de decreto presidencial del año 2026, evaluando sus implicaciones jurídicas, institucionales, territoriales y financieras.
Marco teórico
El análisis se fundamenta en tres enfoques principales:
- Gobernanza del riesgo: entendida como la articulación de actores públicos, privados y comunitarios en la toma de decisiones frente a amenazas.
- Pluralismo jurídico: que reconoce la coexistencia de múltiples sistemas normativos, incluyendo decisiones judiciales, normas administrativas y prácticas comunitarias.
- Derechos colectivos y ambientales: que enfatizan la protección del territorio, la vida y los medios de subsistencia frente a riesgos naturales.
- Financiación estatal: las competencias que le corresponden a la Nación y a las entidades territoriales.
Estos enfoques permiten interpretar el caso Galeras como un proceso complejo de negociación institucional y social.
Metodología
Se adopta un enfoque cualitativo basado en análisis documental y normativo. Se examinan decretos, sentencias judiciales, documentos CONPES y actos administrativos relacionados con la gestión del riesgo del volcán Galeras.
Asimismo, se incorpora un análisis institucional del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, identificando actores, competencias y mecanismos de coordinación.
Resultados
El análisis permite identificar tres fases:
Primera fase (2005–2012): declaratoria de desastre consignada en el Decreto 4106 de 2005 y adopción de medidas de emergencia, incluyendo evacuación y reasentamiento.
Segunda fase (2015–2018): judicialización del proceso mediante la Sentencia T-269 de 2015, que reconfigura el marco jurídico e institucional.
Tercera fase (2018–2026): consolidación de un modelo de gestión integral del riesgo, basado en estudios probabilísticos y deterministas y en la participación comunitaria.
La adopción del Plan Integral de Gestión del Riesgo del Volcán Galeras (PIGRVG), mediante el Decreto No. 032 del 20 de febrero de 2026, expedido por el señor gobernador de Nariño, constituye el eje estructurante del retorno a la normalidad.
Discusión
El retorno a la normalidad no implica la desaparición del riesgo, sino su transformación en términos de gobernanza. Se observa una tensión entre autonomía territorial y coordinación nacional, especialmente en materia de financiación y ejecución de proyectos.
La implementación del PIGRVG contempló cuatro fases: la primera, de socialización y concertación del plan con los sectores, entidades y la comunidad; la segunda, de elaboración de los proyectos y actividades específicas; la tercera, relacionada con la ejecución de los proyectos y actividades; y, finalmente, una cuarta fase de seguimiento y evaluación del plan.
Para las citadas fases, la temporalidad para la ejecución financiera está proyectada a 36 meses, que, según el proyecto de decreto presidencial, comprendería los años 2027, 2028 y 2029, dividida en tres fases: Fase 1 (0-12 meses), 35 % del presupuesto ($205.833.600.000); Fase 2 (12-24 meses), 35 % del presupuesto ($205.833.600.000); y Fase 3 (24-36 meses), 30 % del presupuesto ($176.428.800.000), para un presupuesto total de recursos requeridos por la suma de $588.096.000.000.
En cuanto a la financiación del plan, el Gobierno nacional planteó que las entidades públicas municipales, departamentales, regionales y nacionales que resulten competentes sectorialmente para ejecutar el plan, conforme a sus líneas de acción, destinarán, bajo el principio de concurrencia, las partidas presupuestales que resulten necesarias, conforme al artículo 53 de la Ley 1523 de 2012. Estas podrán ser ejecutadas por medio de los Fondos Nacional o Territoriales de Gestión del Riesgo de Desastres, pudiendo también recibir apoyo de estos bajo el principio de subsidiariedad positiva.
El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Unidad Nacional para la Gestión de Desastres brindarán acompañamiento técnico y financiero a las entidades territoriales para la estructuración y ejecución de los proyectos asociados al PIGRVG.
Los municipios, en el marco de su autonomía y en los casos en que resulte procedente conforme al ordenamiento jurídico vigente, podrán financiar la implementación del PIGRVG con recursos del Sistema General de Regalías y del Sistema General de Participaciones, con apoyo de la cooperación internacional o por medio de instrumentos de captura de valor del suelo derivados de la nueva zonificación, en particular la actualización del catastro para efectos de cobro del impuesto predial, así como la participación en las plusvalías generadas y aprovechadas, contando con el acompañamiento y la orientación que soliciten a las autoridades nacionales en cada materia.
En cambio, de manera unificada, los otros actores, es decir, los representantes judiciales del departamento de Nariño, los municipios de Pasto, Nariño y La Florida, asesores jurídicos, personeros, líderes sociales y el Movimiento Social del Territorio Galeras, propusieron que la financiación del plan estuviera a cargo principalmente de la Nación, a través de las entidades del orden nacional competentes, en aplicación de los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación previstos en la Constitución Política y en la Ley 1523 de 2012. En consecuencia, la Nación asumiría la mayor carga financiera del PIGRVG, garantizando la asignación prioritaria de recursos suficientes para su ejecución, a través del Presupuesto General de la Nación, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) y demás instrumentos financieros disponibles.
El departamento de Nariño y los municipios de Pasto, Nariño y La Florida participarían de manera complementaria y residual, aportando recursos en proporción a su capacidad fiscal y financiera, sin que ello comprometa su sostenibilidad presupuestal. La distribución de cargas financieras deberá respetar criterios de capacidad institucional y fiscal, impacto territorial del riesgo y prioridad en la protección de la vida y los derechos fundamentales.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) garantizarán la estructuración financiera del PIGRVG y la concurrencia efectiva de recursos nacionales. De igual manera, el Gobierno nacional deberá asegurar que el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres cuente con apropiaciones suficientes y sostenidas para la implementación del plan.
Finalmente, las entidades territoriales podrán concurrir con recursos propios, del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalías, cooperación internacional, Fondos Territoriales de Gestión del Riesgo de Desastres y demás fuentes legales, en carácter complementario.
Es decir, se plantearon dos concepciones de financiación que, si bien no fueron distantes, sí requerían precisiones. Mientras el Gobierno nacional pretendía que buena parte de la ejecución se adelantara por las entidades territoriales, con apoyo o acompañamiento de las autoridades nacionales, las entidades territoriales y el Movimiento Social propusieron que la financiación recayera principalmente en la Nación y, de manera complementaria, en el departamento y los municipios. Al respecto, se logró unificar las versiones para dar claridad al tema.
Se defendió que la participación comunitaria emerge como un elemento central para la legitimidad del proceso, en particular en contextos de reasentamiento y ordenamiento territorial.
Finalmente, la incorporación del riesgo en los instrumentos de planificación territorial representa un avance significativo hacia la sostenibilidad.
Conclusiones
El caso del volcán Galeras evidencia que la gestión del riesgo es un proceso dinámico que requiere articulación interinstitucional, respaldo financiero y participación social.
El retorno a la normalidad debe entenderse como una etapa de consolidación institucional, en la cual el Estado transita de la emergencia a la planificación estructural del riesgo.
La conciliación acordada para ensamblar o articular el tema de la financiación del plan en el proyecto del decreto volverá a ser tratada en el trabajo que se llevará a cabo el próximo miércoles 13 de mayo de 2026, con el fin de viabilizar la expedición del decreto, teniendo en cuenta que el tiempo apremia.
El mensaje de unidad del trabajo de las entidades territoriales y el Movimiento Social del Galeras se constituye en un excelente ejemplo de integración y defensa de los derechos de la comunidad. Enhorabuena, con la voluntad del Gobierno nacional para edificar un augurio de esperanzas por el retorno a la normalidad.
Referencias (APA 7)
Congreso de Colombia. (2012). Ley 1523 de 2012.
Corte Constitucional. (2015). Sentencia T-269 de 2015.
Departamento Nacional de Planeación. (2007). CONPES 3501.
Presidencia de la República. (2005). Decreto 4106 de 2005.
Presidencia de la República. (2026). Proyecto de Decreto presidencial de retorno a la normalidad, en su sexta versión.
Propuesta unificada de financiación. (2026). Movimiento Social del Territorio Galeras y entidades territoriales: departamento de Nariño, municipios de Pasto, Nariño y La Florida.
[1] MONTENEGRO CALVACHY, Álvaro. Abogado y economista de la Universidad de Nariño. Autor de la columna de opinión Entre Líneas, que se publica en el programa radial “Más Opiniones”, de la emisora Radio Viva. Domingo, 10 de mayo de 2026. Pasto, Nariño, Colombia.
