Por: Armando Rosero
En las próximas semanas el país definirá el Plan Nacional de Desarrollo 2026-2030, que propone construirse desde las regiones. Si es así, la pregunta de fondo no es qué proyectos priorizar, sino qué tipo de regiones queremos construir. De ella se desprenden otras que el proceso todavía no ha resuelto: ¿qué papel espera la Nación que tengan las regiones en el mediano y largo plazo? ¿Son una unidad de reparto presupuestal o una definición estratégica para desarrollar capacidades? ¿Se busca su autonomía y su desarrollo a partir de la concurrencia de recursos, o son, ante todo, un espacio de negociación entre la región y la Nación? Vista desde el sur, las respuestas importan, porque Nariño y Putumayo comparten una historia de relaciones que la planeación nacional no ha tratado de manera permanente como una sola región.
El sur no es un territorio vacío de relaciones. Entre 1950 y 1970, buena parte del poblamiento reciente del Putumayo respondió a un programa para descongestionar el minifundio de Nariño, según documenta el Centro Nacional de Memoria Histórica. Desde 1969, el Oleoducto Transandino une a Orito con Tumaco: sale del piedemonte amazónico, cruza la cordillera por Puerres y Monopamba y desciende al Pacífico. El corredor Tumaco–Pasto–Mocoa–Puerto Asís es el tramo colombiano de la conexión entre el Pacífico y Belém do Pará, en Brasil.
Los dos departamentos suman seis aeropuertos con operación comercial, pacientes del Putumayo se atienden en el Hospital Universitario Departamental de Nariño y jóvenes putumayenses se matriculan en programas de educación superior en Nariño. Hacia afuera, esa relación ya está reconocida: Nariño y Putumayo conforman, con cuatro provincias ecuatorianas, la Zona de Integración Fronteriza Ecuador–Colombia, y comparten tres pasos de frontera: Rumichaca, San Miguel y Espriella–Mataje.
Pero esas relaciones no se han traducido en integración. Durante buena parte de su historia, el sur ha estado conectado para sacar recursos más que para integrarse, y las obras que lo integrarían avanzan con décadas de rezago. La variante San Francisco–Mocoa, identificada como estratégica desde finales del siglo pasado, sigue en construcción y, aun terminada, el corredor estará incompleto mientras el tramo Santiago–Pasto no cuente con estudios y diseños. El corredor Espriella–Mataje se inauguró en 2021, con una inversión de $240.600 millones, pero el paso fronterizo nunca se habilitó.
Parte de la explicación está en el mapa con el que se planea. ¿Por qué la región sigue planeándose de norte a sur, si su mar está al occidente, su selva al oriente y su frontera al sur? Históricamente Colombia se ha organizado de norte a sur a lo largo de los ejes andinos que conducen al centro y, hasta el momento, los encuentros regionales del nuevo Plan repiten esa lógica: Putumayo fue convocado con Tolima, Huila y Caquetá, y Nariño con Cauca y Valle del Cauca. Así, la relación que une a Nariño con Putumayo queda sin quien la planifique, y los proyectos que sirven a ambos se quedan sin quien los defienda.
Mientras la planeación fragmenta, otras dinámicas sí han conectado el territorio. El sur se ha consolidado como un enclave persistente de las economías ilegales: según el monitoreo de UNODC y el Gobierno nacional, Nariño, Putumayo y Cauca concentran cerca del 60 % de los cultivos de coca del país, ubicados sobre todo cerca de las fronteras y de las rutas de tráfico. Si la ilegalidad ya conectó lo que la planeación trata por separado, la pregunta es cómo construye el Estado una integración legítima que llegue primero. No se trata de definir la región por la ilegalidad, sino de convertir una historia de interdependencias en una plataforma de desarrollo.
Por eso propongo que el Plan reconozca una Unidad Funcional de Planeación de Frontera que organice inversiones, servicios y capacidades productivas de occidente a oriente: del Pacífico a la Amazonía, a través de los Andes y de cara a la frontera. La clave está en su naturaleza: es una propuesta funcional, no jurisdiccional. La unidad no se define por los límites de los departamentos, sino por los flujos, las infraestructuras y los servicios que conectan el territorio. No sería una nueva entidad territorial ni una nueva capa burocrática, sino un compromiso de planeación entre la Nación y las entidades territoriales cuyos territorios cumplen esas funciones, con una coordinación compartida entre los nodos del núcleo y apoyado en figuras que la ley ya ofrece, como los esquemas asociativos territoriales.
La unidad tendría dos niveles. El primero es el núcleo: los departamentos de Nariño y Putumayo como territorios bisagra, articulados en nodos que se complementan de occidente a oriente. Tumaco es la puerta al Pacífico. Pasto es el centro de servicios, Ipiales y la ex provincia de Obando son el nodo de frontera con Ecuador, Puerres y Monopamba son la bisagra entre los Andes y el piedemonte amazónico, Mocoa es el nodo amazónico y la entrada directa al centro del país y Puerto Asís la vinculación directa con la Amazonía profunda.
El segundo nivel es el área de articulación: la forman territorios vecinos que no hacen parte del núcleo, pero que son necesarios para algunas de sus funciones. La costa de Guapi, en el Cauca, se conectará con el Pacífico nariñense a través de Santa Bárbara de Iscuandé. El Macizo Colombiano, también en el Cauca, es clave para la gestión ambiental. La bota caucana se interpone entre el Putumayo y el sur del Huila. Y Pitalito y San Agustín, en el Huila, son el paso del Putumayo hacia el centro del país. Cada uno participa solo en la función que comparte con el núcleo.
La unidad debe llegar al Plan con seis funciones regionales, no con un listado de obras. Cada función le da un propósito común a proyectos que hoy avanzan por separado:
- Conectar el Pacífico con la Amazonía. Es la función que estructura a todas las demás: hacer de la transversal Tumaco–Pasto–Mocoa–Puerto Asís un sistema que combine carretera, río, aire y oleoducto. Para lograrlo hay que terminar la variante San Francisco–Mocoa, hacer los estudios y diseños de la vía Santiago–Pasto, consolidar la conexión Puerres–Monopamba y el puerto fluvial de Puerto Asís, y operar los seis aeropuertos como una sola red.
- Abrir el Pacífico. El sur necesita una salida al mar competitiva y más de una puerta a su litoral. Eso pasa por un Sistema Integral Portuario en Tumaco pensado para la carga de toda la unidad, por la segunda vía al mar entre Taminango y Santa Bárbara de Iscuandé, incluida en el Pacto Territorial por la Vida y la Paz de Nariño, y por la vía Guapi–Santa Bárbara de Iscuandé, que une la costa nariñense con la caucana.
- Integrar la frontera. Los pasos con Ecuador deben dejar de ser simples puntos de control para convertirse en una plataforma de comercio y logística binacional. El punto de partida es habilitar Espriella–Mataje y articularlo con Rumichaca, San Miguel y el aeropuerto San Luis, en la ex provincia de Obando. Como lo planteé a propósito de ese aeropuerto, una infraestructura solo transforma un territorio cuando se organiza una región a su alrededor; la unidad funcional lleva esa misma lógica a la escala del sur. Habilitar un paso es poner presencia del Estado, porque una vía construida y sin control queda expuesta a usos ilegales. A mediano plazo, un nuevo Plan Binacional con Ecuador, cuyo último ejercicio venció en 2022, debería dar paso a una zona económica especial de frontera, definida por funciones, centrada en facilitar el comercio y con incentivos condicionados a empleo e inversión. Las fronteras con Venezuela ya tienen un régimen especial; la frontera con Ecuador, todavía no. Y como esa mesa depende también de Ecuador, Colombia debe llegar a ella con una propuesta territorial propia: la unidad funcional es esa propuesta.
- Prestar servicios a toda la región. Pasto y Mocoa deben funcionar como dos centros complementarios: el primero en salud de alta complejidad, educación superior y conocimiento; el segundo como nodo de servicios para la Amazonía. Como el hospital universitario y la educación superior de Nariño ya atienden a pacientes y estudiantes del Putumayo, su financiación debería responder a la población que realmente atienden, y no solo a la de su departamento.
- Cuidar tres ecosistemas como un solo patrimonio. La infraestructura y la conservación deben planearse juntas, desde el Macizo Colombiano y La Cocha hasta la reserva forestal del río Mocoa y el Pacífico nariñense y caucano. Eso implica gestionar en conjunto licencias, compensaciones y turismo de naturaleza, y construir los proyectos con los consejos comunitarios y resguardos indígenas, con pleno respeto a la consulta previa.
- Construir una economía legal conectada a mercados. Es la función que les da sentido a las demás. La región ya produce cacao, pesca, café de calidad, agroindustria en el piedemonte y turismo; lo que le falta es conectar esa producción con la logística, el puerto y la frontera. Aquí cobra sentido una operación de transformación territorial: la segunda vía al mar entre Taminango y Santa Bárbara de Iscuandé, sumada a la vía Guapi–Santa Bárbara de Iscuandé, permitirá desarrollar una región, transformar su realidad y contener la ilegalidad.
El momento es estrecho. Tres leyes, que se discuten por separado, fijarán la inversión de las regiones en los próximos cuatro años: el Presupuesto General de la Nación para 2027, de $634,9 billones, que será expedido por decreto y que analistas advierten con un faltante por financiar cercano a $60 billones; la Ley de Rescate, que busca un ajuste cercano a $45 billones; y el Plan Nacional de Desarrollo, cuyas bases deben entregarse el 15 de noviembre con un portafolio preliminar de 334 grandes proyectos sin financiación asegurada. En esas condiciones no hay espacio para llenarnos de ideas.
Por eso la propuesta a la Nación es concreta: que la ley del Plan incluya un artículo que ordene al Departamento Nacional de Planeación estructurar la Unidad Funcional de Planeación de Frontera junto con las entidades territoriales que la integran, definidas por las funciones que comparten y no por sus límites administrativos, y suscribir con ellas el acuerdo plurianual que la financie.
Ese artículo crea el instrumento, no la agenda completa. La zona económica especial de frontera exige ley propia y aval fiscal; el Plan Binacional depende de la Cancillería y de Ecuador, y los cambios en la financiación de los servicios regionales requieren decisiones sectoriales. Lo que el artículo hace es darles a esas iniciativas un marco común y un responsable. Tampoco exige empezar con recursos nuevos, porque la ejecución puede ir por etapas.
Primero, ordenar inversiones ya comprometidas, como la variante y los proyectos del Pacto Territorial, para que dejen de ejecutarse como obras sueltas. Después, el acuerdo plurianual entre la Nación y las entidades territoriales de la unidad, que recoja la experiencia del Contrato Plan y del Pacto Territorial: inversiones cofinanciadas y comprometidas más allá de una vigencia. Y para este cuatrienio, tres acciones de arranque de bajo costo relativo y fácil verificación: habilitar Espriella–Mataje, contratar los estudios y diseños Santiago–Pasto y formular con Ecuador el nuevo Plan Binacional.
Es la regla que debe guiar todo el proceso: primero el propósito y la evidencia, después las condiciones. Y la unidad deberá medirse por resultados territoriales, no por obras inauguradas: menores tiempos y costos de transporte, más carga movilizada por el corredor y la frontera, más empleo formal, servicios compartidos que funcionen y menor dependencia de las economías ilegales. La descentralización de las decisiones debe acompañarse de una descentralización efectiva de las capacidades de financiación.
Desde Nariño, esta no es una reivindicación frente a la Nación, sino un aporte a la pregunta que el propio Plan plantea. ¿Qué tipo de regiones queremos construir? Desde el sur, la respuesta es clara: regiones funcionales, transversales y abiertas a la frontera, planeadas desde lo que funciona y no solo desde lo que se administra. Regiones que, en el mediano y largo plazo, no sean una unidad de reparto presupuestal ni una mesa de negociación con la Nación, sino una definición estratégica para desarrollar capacidades, en la que la concurrencia de recursos se traduzca en autonomía y desarrollo. Planear desde las regiones exige, primero, dibujar bien el mapa.
En nuestro territorio esto significa dejar de mirarnos de norte a sur y empezar a planificarnos de occidente a oriente, para que una región histórica en construcción se convierta, por fin, en una región integrada: la bisagra de Colombia con el Pacífico, la Amazonía y la frontera andina del continente.
