La falla de la inversión pública en Tumaco y en los municipios periféricos.

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En Tumaco primero se construyó el oleoducto que el acueducto.  Las prioridades del país estuvieron enfocadas en explotar un recurso natural y en este caso, establecer un puerto petrolero por donde sacar el crudo descubierto en el Putumayo. Como lo dirían Daron Acemoglu y James A. Robinson: “Una economía extractiva normalmente conduce al estancamiento y la pobreza”, cuestión que ha prevalecido desde la construcción de Tumaco como ciudad hasta la actualidad.  Ante esta realidad y la de municipios de periferia que presentan las constantes de corrupción, debilidad Institucional y violencia, me permito exponer las principales conclusiones del trabajo de grado realizado por el suscrito en Tumaco sobre la ejecución de recursos de regalías.

Cabe señalar previamente que han existido varios esfuerzos de inversión pública desde el gobierno nacional, departamental y cooperación internacional para el Distrito de Tumaco, sin embargo, las condiciones de contexto impiden y limitan el desarrollo en el territorio. Sólo entre los años 2012-2018, para el municipio, en el marco del Sistema General de Regalías, se han aprobado un total de 115 proyectos por un valor de cercano a los 150 mil millones de pesos, de los cuales el SGR aporta $ 112 mil millones.

Dentro de la investigación, se pudo establecer que la ejecución del SGR en Tumaco está limitada en muchas formas por la corrupción, debilidad institucional y la violencia. En este sentido, la ejecución de los proyectos financiados por el SGR es más compleja en este municipio por cuanto debe observar no sólo las reglas expedidas por el Estado, sino acatar las reglas no formales establecidas por los actores analizados. De hecho, reglas informales como el permiso de acceso al territorio impuesto por el actor ilegal, pueden resultar más contundentes y con mayor fuerza de ejecución que las del propio Estado desde el nivel central.

El instrumento de regalías planteó en su concepción el principio de buen gobierno, haciendo referencia al uso eficiente de los recursos, lo cual suponía una institucionalidad fuerte y homogénea en toda Colombia, condición no cierta en el territorio. En este sentido, se observó que la corrupción presente en el territorio transforma y se aprovecha de las reglas establecidas por el Estado para alimentar el circulo vicioso y apropiarse de los recursos. Por su parte, la violencia se manifiesta en una disputa entre las normas establecidas por el actor ilegal y las del Estado, en la cuales se observó que las primeras tienen mayor fuerza vinculante, por ende, el mismo Estado debe acoplarse a las directrices de los actores ilegales en el territorio.

La falta de un Estado con presencia plena abre los espacios para la “institucionalización de la violencia”, por tal motivo, la ejecución de los proyectos del SGR se ve condicionada al juego que establecen los actores ilegales, lo cual cuestiona la legitimidad del Estado en estas zonas y conlleva al fracaso de los instrumentos de política pública.

El instrumento de política pública se manifiesta como inversión pública y se puede considerar como la regla que determina parte de las relaciones entre los actores, lo cual permite revalorar o cuestionar la inversión pública únicamente como recursos para proyectos, y más bien se plantea como un espacio de disputa política y económica en el territorio por los cuatro actores (actor político, ilegal, contratista, funcionario público) y sus reglas establecidas. Para el actor ilegal la principal regla es: no se ingresa al territorio o se ejecuta un proyecto sin su respectiva autorización. Para el actor político: cada contrato debe generar un beneficio económico al grupo político. Para el contratista: Apoyar la campaña electoral implica una retribución en la ejecución de un proyecto. Finalmente, para el funcionario público: todo proyecto debe generar un beneficio económico de interés general y particular, político y social. Estas reglas informales permiten a los cuatro actores operar paralelamente.

Las condiciones específicas de las regiones y localidades son elementos que complejizan el SGR como estrategia del gobierno nacional de generar desarrollo en el país, a través del instrumento del SGR. Por esto, se puede mencionar que no hay garantía de resultados particulares o concretos, hasta tanto se tenga una comprensión de las problemáticas del territorio. No es suficiente, hacer un seguimiento de la ejecución, sino que es necesario fortalecer las capacidades locales. La estrategia del DNP de adelantar un seguimiento al estado de los proyectos en tiempo real es una medida adecuada, pero se pudo observar que no es suficiente para lograr una excelente ejecución, dado que en Tumaco se encontró que los ejecutores pueden reportar información sobre el avance del proyecto, pero las condiciones técnicas o económicas de los mismos pueden estar manipuladas a su conveniencia.

También se concluye que la debilidad institucional en Tumaco es debido al distanciamiento estatal y al surgimiento de actores ilegales que han producido reglas no formales que conllevan al establecimiento de un orden diferente al impuesto por el Estado. Esto no permite establecer un orden frente a otros actores ilegales y actores políticos que promueven intereses particulares, apoyados en conductas irregulares.

Por otra parte, este trabajo permite visibilizar una realidad territorial que muchas veces no se tienen en cuenta en la construcción de la arquitectura institucional de la política pública de la descentralización. Por ende, se puede mencionar que la distribución de regalías en todo el país no consideró los aspectos particulares de los territorios, lo cual impidió el cumplimiento de los propósitos de la misma, que en este caso estaban encaminadas a: lograr una mayor equidad, competitividad y generación de desarrollo.

Finalmente, se pudo concluir que el SGR y su esquema de financiación de proyectos no tuvo la eficiencia institucional esperada por el gobierno nacional para generar desarrollo territorial, por cuanto no tuvo en cuenta las condiciones sociales e institucionales de la zona. Cuestión que es actual, por las reformas que se plantean en el gobierno del Presidente Petro, especialmente la de salud, la cual propone la creación de los fondos territoriales de Salud, los cuales deberían tener en cuenta, en mi concepto, las consideraciones particulares del país, en donde los recursos públicos se debaten no sólo con la variable de corrupción, sino también con la violencia y debilidad institucional.

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